El Estado para la opresión-represión del Capital.

Un Estado a la medida del extractivismo 
Las políticas de la «Minería Sustentable» 
impulsadas en América Latina desde 1990.

 

Por Federico Nacif 
Sociólogo por la Universidad de Buenos Aires Becario CONICET en 
Temas Estratégicos Integrante del Programa Socio Ambiental PIIDISA 
Universidad Nacional de Quilmes. 
Invitado/Invited: 07/09/2015 Aceptado/Accepted: 15/10/2015

 

Resumen

Durante la década de 1990, las corporaciones mineras transnacionales relocalizaron geográficamente sus estrategias de exploración y explotación, principalmente hacia América Latina, impulsadas por tres factores relacionados: 1) la creciente demanda de metales (como insumo productivo para la industrialización del sudeste asiático y como reserva de valor especulativo); 2) los nuevos métodos y escalas de explotación (cielo abierto); y 3) el aumento de las restricciones ambientales en muchos países industriales.

 

Asistidas política, técnica y financieramente por el Banco Mundial, lograron obtener ventajosos y duraderos regímenes de inversión e imponer las reformas institucionales que los nuevos métodos de explotación requieren para su radicación. Esto es, desde un nuevo marco normativo sectorial y la organización territorial y funcional de las dependencias del Estado, hasta la introducción de las nuevas tecnologías de medición, comunicación y generación de datos y la implementación de específicos instrumentos educacionales e informativos acordes a las estrategias de persuasión y control de los conflictos sociales que las consecuencias ambientales pudieran generar.

La forma en que esta rama del capital transnacional operó políticamente para impulsar en la región un acelerado proceso de desposesión puede ofrecernos algunas claves para reflexionar sobre las formas particulares que asumieron los Estados nacionales y las condiciones sociales, ideológicas y políticas de la dependencia extractivista.

Introducción

En el contexto de apertura y liberalización económica de la década de 1990, el Banco Mundial impulsó sobre varios países de América Latina una serie de reformas normativas e institucionales acordes a las necesidades de la gran minería transnacional y su estrategia expansiva de carácter global. En términos generales, los nuevos esquemas regulatorios debían garantizar el libre acceso y la propiedad sobre los yacimientos mineros, la introducción de nuevas tecnologías de generación y comunicación de datos geológicos y el diseño de las estrategias de persuasión y control de los conflictos socio-ambientales que los nuevos métodos y escalas de explotación pudieran generar.

A estas reformas normativas e institucionales (superestructurales), se sumó una serie de iniciativas tanto estatales como corporativas, orientadas a garantizar, por un lado, la infraestructura necesaria para la exportación de las materias primas en general (condiciones materiales) y, por otro, los esquemas de percepción social necesarios para la efectiva radicación y sostenibilidad de los nuevos mega emprendimientos mineros (condiciones subjetivas). En conjunto, se trataba de poder implementar de manera coordinada en cada territorio nacional una serie de "instrumentos para el cambio" organizados en torno a tres áreas principales de intervención: 1) instrumentos legislativos, normativos y jurídicos; 2) instrumentos financieros y de mercado; 3) instrumentos educacionales y de información. Sólo así los grandes capitales mineros transnacionales pudieron imponer en la región efectivos regímenes de propiedad, inversión, explotación y comercialización a la medida de sus necesidades. Regímenes mineros que -con importantes excepciones como Venezuela y Bolivia- continúan vigentes en gran parte de los países de la región.

Una operación ideológica fue crucial para el éxito global de estas políticas: la sustentabilidad deja de ser comprendida como un límite natural para el desarrollo productivo; por el contrario, el desarrollo productivo debe incorporar a la naturaleza en su propia lógica de valorización para poder ser verdaderamente sostenible.

A partir del análisis de documentos institucionales oficiales, emitidos por organismos internacionales tanto públicos como corporativos, vinculados directa e indirectamente con la promoción y la regulación de la mega minería en América Latina, se propone reflexionar sobre la forma particular que adoptaron los Estados nacionales de la región durante la larga etapa de acumulación por desposesión que supuso el neoliberalismo. En otras palabras, se trata de indagar el particular proceso histórico por el que determinada subclase social dominante (el empresariado minero transnacional) logró acceder y apropiarse de nuestros bienes naturales comunes y disponerlos de manera estable y legítima, tanto para la especulación inmobiliaria y financiera como para la producción y exportación de insumos industriales en forma de commodities, alcanzando o consolidando una posición hegemónica al interior de los bloques sociales dominantes²¹. Se pretende, de esta forma, aportar elementos a los debates sobre las condiciones sociales, ideológicas y políticas que sostienen en nuestros países la inserción dependiente al mercado mundial a partir de perfiles productivos predominantemente rentísticos y extractivistas.

América Latina 1990: nueva mega minería, vieja inserción mundial

Bajo el modo de producción capitalista, la necesidad de reproducción ampliada de los países industriales lleva a la configuración de una división internacional del trabajo que se asienta sobre relaciones de dominio y subordinación entre naciones formalmente independientes (Marini, 2007). Sin embargo, esa división internacional del trabajo adquiere distintas características en los distintos períodos históricos.

A partir de la década de 1970, los capitales de los países centrales bajo la hegemonía del sector financiero respondieron a la caída de la tasa de ganancia abandonando los acuerdos monetarios y regulatorios de posguerra (Bretton Woods) y migrando a la periferia los tramos productivos más intensivos en mano de obra. De esta forma, la internacionalización segmentada de los procesos productivos y las consiguientes políticas de apertura económica y flexibilización laboral impulsadas por los organismos internacionales a nivel global, llevaron a los países manufactureros del sudeste asiático a iniciar un intenso proceso de industrialización, con base en bajos salarios y la incorporación de inversiones extranjeras, pero también de una activa política de planificación estatal en inversiones productivas y desarrollo científico-tecnológico²².

Desde entonces, el comercio mundial se articula en tres grandes bloques regionales -EEUU, Europa y Asia del Este- configurando una nueva división internacional del trabajo. La relación entre centro y periferia, tradicionalmente complementaria, asume ahora una lógica crecientemente competitiva, que se expande incluso al interior mismo de la periferia, donde las burguesías locales, carentes de un sistema industrial desarrollado, tienden a dirigir el grueso de sus inversiones a las actividades que las necesidades de reproducción de los grandes capitales transnacionales vuelven redituables (Arceo, 2011).

En cuanto al lugar de América Latina, las burguesías "nacionales" se incorporaron en forma subordinada a las redes del capital transnacional, consolidando estrategias de acumulación predominantemente financieras, que derivaron en fuertes procesos de desindustrialización y produjeron, en muchos casos, graves crisis económicas y de representación política. Sin embargo, con la recuperación económica de principios del siglo XXI, dada por la mejora en los términos de intercambio a favor de los insumos y alimentos que demanda la industrialización de Asia, los sectores dominantes promueven la inserción primaria de las economías locales y la competencia interestatal por la captación de mayores porciones de inversiones extranjeras directas (IED). Independientemente de las nuevas alianzas políticas regionales -con excepción de Venezuela, Bolivia y, en parte, de Ecuador- los regímenes de propiedad e inversión en recursos naturales implementados durante la década de 1990 continúan vigentes en casi todos los países de la región.

El capital trasnacional, por su parte, despliega en el contexto actual una estrategia global de provisión de insumos²³. En su búsqueda sistemática por reducir los costos de producción y contrarrestar la tendencia a la sobreacumulación, las empresas extractivas presionan por acceder a las fuentes de materias primas, configurando así nuevos ordenamientos espaciales (Harvey, 2004). Las grandes empresas mineras, en particular, relocalizaron geográficamente sus inversiones en exploración y explotación de yacimientos mineros metalíferos, principalmente hacia América Latina. Y lo hicieron con la asistencia directa de diversos organismos internacionales (en especial el Banco Mundial) y de los Estados de sus países de origen (en especial el Estado canadiense), ingresando así en una nueva fase de acumulación por desposesión (Munarriz, 2008; Gordon y Webber, 2008).

Desde 2010 América Latina es la región de mayor crecimiento de IED a nivel mundial, destinada sobre todo a exploración y explotación de recursos naturales. En América del Sur, el sector primario pasó de explicar el 3 3 % del total de IED recibidas entre 2005 y 2009 al 43% de las recibidas en 2010 (CEPAL, 2012). En cuanto a la mega minería metalífera en particular, América Latina muestra desde fines del siglo pasado un notable incremento en las inversiones recibidas para la exploración y explotación en gran escala. En particular los países de América del Sur, que sólo entre 1990 y 2001 pasaron de representar el 18% del total de inversiones mineras a ser el principal destino mundial con el 39% (Bridge, 2004: 411). El desarrollo de nuevos métodos de explotación (cielo abierto), de mucha mayor escala e inversión fija que los tradicionales, fue posible por el nivel de rentabilidad alcanzada en el nuevo contexto mundial, pero también por las "condiciones ambientales menos sensibles" que, según la CEPAL, gozaría nuestra región en comparación con varios países industrializados. De esta forma, los presupuestos de exploración en América latina y el Caribe se multiplicaron más de cinco veces entre 2003 y 2010, pasando de 566 millones a 3.024 millones de dólares anuales (CEPAL, 2013: 26-28)²⁴.

El rol evidentemente subordinado de las economías latinoamericanas al mercado mundial puede rastrearse en los propios documentos oficiales emitidos por las más altas esferas estatales de los países centrales. En septiembre de 2011, el Parlamento Europeo detalló en una resolución oficial la que considera "una estrategia eficaz para Europa en relación con las materias primas" (2011/2056 INI). Allí reconocieron la imperiosa necesidad de un "suministro suficiente de materias primas", cuyo costo relativo es "notablemente mayor que el porcentaje referente a la nómina de los trabajadores". "Considerando que en muchos países en desarrollo la explotación de los recursos naturales no ha sido aprovechada", propusieron -dentro de una extensa lista de medidas- una cooperación estratégica entre la UE, los EE.UU. y Japón con miras a una "vigilancia mundial de las materias primas" (Parlamento Europeo, 2011), la creación en la Organización Mundial del Comercio de un "instrumento de control de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de materias primas" y el establecimiento en el seno del G-20 de un "Consejo de Estabilidad sobre las Materias Primas y las Tierras Raras". Al igual que los Estados Unidos, identifican las necesidades particulares del gran capital con los principales problemas de seguridad y defensa nacionales y regionales.

En la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos correspondiente al año 2010, se advierte sobre la necesidad de "mantener el acceso a las materias primas y recursos escasos", por lo que el Estado norteamericano se adjudica "el derecho de actuar unilateralmente, si fuera necesario, para defender nuestra nación y nuestros intereses" (U.S. National Security Strategy, 2010: 22). Previamente, el Servicio Nacional de Geología había desarrollado las razones económicas y políticas de fondo: "El uso y la competencia por los recursos naturales en escala global y las amenazas naturales a estos recursos, tiene el potencial de impactar sobre la capacidad de la nación para sustentar su economía, la seguridad nacional, la calidad de vida y el ambiente natural" (U.S. Geological Survey Science, 2007).

En cuanto a la República Popular de China, finalmente, ésta incrementó sus relaciones comerciales con América Latina de manera drástica, pasando a ocupar en los últimos años los primeros lugares como importador de materias primas y exportador de manufacturas industriales en casi todos los países de la región²⁵. En respuesta a este fenómeno, el gobierno chino aprobó por primera vez, en noviembre de 2008, un documento que sintetiza (con otro estilo) su nueva política hacia América Latina y El Caribe: "siguiendo invariablemente el camino del desarrollo pacífico y la estrategia de apertura basada en el beneficio recíproco y la ganancia compartida, China, el mayor país en vías de desarrollo del mundo, está dispuesta a desarrollar la amistad y la cooperación con todos los países [de la región]" (citado en Bruckmann, 2012:118).

En definitiva, los Estados de los principales bloques regionales del comercio mundial asumen como propias las necesidades de reproducción ampliada del capital trasnacional, condicionando las relaciones de producción de la periferia. Los países de América Latina, por su parte, se especializan como proveedores de materias primas a partir de la explotación de sus ventajas naturales, configurando alianzas subordinadas con los grandes capitales transnacionales que bloquean sistemáticamente el desarrollo de las propias fuerzas productivas.

Sin embargo, las distintas ideologías desarrollistas, principal expresión política de esta impotencia histórica, identifican linealmente el desarrollo de las capacidades productivas nacionales con la expansión de las burguesías locales, que en su condición de periféricas subordinan sus intereses a las actividades que las cambiantes necesidades de reproducción de los capitales centrales vuelven redituables. Es por ello que, en las distintas etapas de la economía mundial, y con distinta suerte, estas burguesías nacionales buscaron sintetizar sus proyectos estatales reeditando periódicamente la fórmula tradicional de "orden y progreso" (Oszlak, 1997). Según esta máxima del positivismo decimonónico, sólo la endémica falta de orden social puede explicar la falta de progreso económico que acosa a los países de nuestra región²⁶. En la actual etapa, los distintos organismos vinculados con la promoción de la mega minería -internacionales y nacionales, públicos y corporativos- también recurren a esta fórmula tradicional, tanto para justificar la necesidad de las reformas superestructurales como para explicar luego la falta de desarrollo estructural prometido.

El análisis de la forma histórica concreta conque los capitales mineros transnacionales operaron políticamente (o en términos clásicos, extraeconómicamente) para impulsar en la región un proceso de desposesión e imposición de las nuevas condiciones de producción de la nueva rama productiva extractiva (la mega minería metalífera), puede ofrecernos algunas claves para reflexionar sobre las formas particulares que asumieron los Estados nacionales y las determinaciones sociales, ideológicas y políticas de los regímenes de acumulación de la periferia latinoamericana.

Neoliberalismo y Estado instrumental

En el contexto de la segunda posguerra mundial, los Estados de América Latina apoyados por los organismos internacionales (principalmente la UNESCO), realizaron una serie de nacionalizaciones de importantes yacimientos mineros, guiados por los objetivos desarrollistas de reorientar una parte de esa renta diferencial hacia un proceso nacional de acumulación de capital²⁷. De esta forma, el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), dirigido por las nuevas burguesías industriales locales subordinadas al capital productivo transnacional²⁸, necesitaba de Estados capaces de aplicar aranceles de importación y transferir los excedentes del sector primario tradicional, garantizando la infraestructura necesaria, la represión de los costos laborales y el abastecimiento de recursos naturales en forma de materia prima. Sin embargo, luego de la "década perdida" de 1980, signada por la estatización de la deuda externa privada y los graves procesos inflacionarios, la dependencia respecto de los organismos internacionales para mantener el pago de los servicios dio lugar a las reformas estructurales impulsadas por el Consenso de Washington. En el nuevo contexto, las medidas de apertura y desregulación económicas y, particularmente, la masiva privatización de activos públicos destinada al pago de la deuda (incluidos los principales yacimientos, empresas, institutos y laboratorios mineros), sentaron las bases para la radicación de las grandes corporaciones mineras en pleno proceso de relocalización geográfica.

De esta forma, el mayor peso relativo del capital transnacional al interior de los bloques de clases dominantes de América Latina redujo las estrategias de acumulación de las burguesías locales a un sistemático ofrecimiento de todos los recursos económicos, sociales y naturales para la radicación de las inversiones extranjeras directas.

Según Hirsch, una nueva lógica de competencia por la atracción de crecientes porciones de la IED total regiría la acción de los Estados en la actualidad, que de esa forma se verían obligados a garantizar las mejores condiciones de revalorización posibles (Hirsch, 1999)²⁹. Desde las antípodas ideológicas, llamativamente, el entonces director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, Fernando Sánchez-Albavera, utiliza esa misma relación causal entre condiciones de producción y destino de las IED para explicar que la actual "competitividad internacional de la región" es el resultado de "las reformas mineras que se pusieron en marcha en los años noventa del siglo pasado" (Sánchez Albavera y Lardé, 2006: 10)³⁰. Entre las grandes corporaciones mineras transnacionales, en cambio, habría "predominado la idea de establecer alianzas estratégicas" basadas en fusiones y adquisiciones por parte de las principales empresas del mundo y la firma de numerosos acuerdos con empresas nacionales (joint ventures) a cambio del acceso a las concesiones mineras y las garantías básicas de la comercialización (ídem: 47). En otras palabras, mientras los capitales individuales (en este caso, mineros) habrían dejado de competir entre sí por el acceso a los mejores yacimientos, los Estados nacionales se ven obligados a competir entre sí para atraer la mayor porción de IED minera, incorporando regímenes de inversión y sistemas jurídicos administrativos favorables al gran capital. Holloway va incluso más allá en este argumento, al sintetizar el dilema de los actuales Estados nacionales con la máxima neoliberal desregulación o crisis: "Los Estados compiten para atraer y retener una porción del capital a través de la creación de condiciones favorables para la acumulación de capital o se caen en crisis y caos" (Holloway, 2001: 66).

Según este tipo de interpretaciones, los esquemas legales e institucionales favorables a los intereses del gran capital trasnacional, lejos de ser un simple epifenómeno de la base económica o aún un instrumento de la clase o fracción de clase dominante, serían una suerte de obligación de la forma Estado en la actual etapa post-fordista para inmovilizar al capital global en determinado territorio y evitar así caer en peligrosas crisis fiscales. Una suerte de reedición del tradicional orden y progreso, ahora de nivel global.

Sin embargo, el reciente proceso de relocalización geográfica de la mega minería metalífera hacia América Latina nos muestra un vínculo inverso de esta relación causal. Al describir las causas de la relocalización minera, el mencionado informe de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL contradice su propia interpretación: los cambios tecnológicos han permitido la revalorización de depósitos que no eran rentables con las tecnologías convencionales, lo que junto con las fuertes restricciones ambientales en los países desarrollados, han inducido a una relocalización de la oferta mundial, sea para reducir los costos promedios de explotación dentro de las estrategias globales o para realizar operaciones en condiciones ambientales menos sensibles o más favorables. (Sánchez-Albavera y Lardé, 2006: 44, los resaltados son nuestros)

La estrategia de acumulación por desposesión del gran capital minero transnacional, por lo tanto, llevó a las principales empresas mineras del mundo a instalarse en los países de América Latina ricos en minerales metalíferos que, desde mediados de los años 1970, habían adoptado regímenes de acumulación predominantemente financieros. Una vez instaladas, ejercieron todo su poder político (a través de sus propios agentes de lobby, de sus Estados de origen y de los organismos internacionales relacionados con la promoción minera) para diseñar los marcos normativos y regulatorios a la medida de sus necesidades. Sin embargo, este carácter instrumental con que el gran capital minero transnacional definió las complejas superestructuras jurídicas e institucionales nacionales no es esencial. Expresa, por el contrario, la forma históricamente particular con que se condensan las relaciones de fuerza al interior del bloque social dominante y en el conjunto social (Poulantzas, 1979).

Más que una nueva forma estatal, la competencia de los países periféricos por la captación de IED no expresa más que la actual estrategia del capital transnacional y las burguesías periféricas subordinadas, para diseñar en los países dueños de recursos naturales los esquemas normativos e institucionales a su imagen y semejanza.

Involucrado directamente en diversos proyectos mineros de la región a través de la Corporación Financiera Internacional (en inglés IFC) y de la Agencia de Garantía de la Inversión Multilateral (en inglés MIGA)³¹, el Banco Mundial fue el organismo internacional encargado de impulsar el conjunto de "evaluaciones sectoriales" y "recomendaciones políticas" tendientes a alcanzar lo que consideraba "Una estrategia minera para América Latina y el Caribe"³². De esta forma, la nueva estrategia del gran capital minero sobre los países de América Latina, se proponía establecer las condiciones de apropiación y explotación de los yacimientos metalíferos, realizando en el plano normativo e institucional la violenta desposesión sobre los bienes comunes impulsada en la región desde mediados de los años 1970. Para ello, se conformó equipos evaluadores multidisciplinarios que, en función de las particularidades sectoriales históricas de cada país, diseñaron las reformas necesarias para crear los nuevos marcos normativos e institucionales que las nuevas condiciones de explotación y negocios requerían para su efectiva relocalización geográfica.

En toda sociedad capitalista, la reproducción de las relaciones de explotación económica y dominación política requiere de una superestructura jurídica e institucional separada de la actividad cotidiana de los capitalistas individuales, que garantice las condiciones materiales y sociales de reproducción pero bajo la apariencia de una igualdad formal entre propietarios de mercancías que concurren libremente al mercado (Hirsch, 1977). Sin embargo, esta forma Estado inherente al surgimiento y expansión del modo de producción capitalista, desarrolla una serie de funciones básicas tendientes a satisfacer los requisitos histórica y geográficamente particulares de la acumulación de capital (Altvater, 1977). En términos generales, estas funciones estatales básicas procurarían garantizar: a) las condiciones generales de producción (infraestructura y recursos naturales); b) las condiciones legales de producción (burocracia y sistema jurídico); c) la regulación y represión de los conflictos de clases (monopolio de la fuerza); y d) la expansión del capital local en el mercado mundial (relaciones internacionales)³. En este sentido, la forma particular con que un sector determinado del gran capital transnacional impulsa este conjunto de funciones a la medida de sus propias necesidades, puede valer como indicador del grado de su hegemonía económica y como aproximación hacia los rasgos principales del régimen de acumulación vigente.

En lo que al gran capital minero transnacional respecta, la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL describe los cuatro requisitos que habrían sido determinantes para la radicación de las inversiones mineras "de estrategia global":1) la efectiva disponibilidad de las reservas (seguridad jurídica), 2) reducidos costos de explotación que garanticen la competitividad territorial (beneficios fiscales estables, bajos costos laborales), 3) la dimensión de las operaciones que requiere la participación en el mercado global, y 4) la especialización en uno de los eslabones de la cadena de valor de la empresa minera global (abastecimiento, concentración, fundición o refinación). De esta forma, los Estados de los llamados países mineros deberían garantizar los puntos 1 y 2 (por medio de reformas normativas, institucionales y de infraestructura) y adaptarse a los requerimientos 3 y 4 para convertir sus ventajas naturales en ventajas competitivas, asumiendo como propio el objetivo de las empresas: "lograr una posición más competitiva en el mercado mundial de minerales y metales" (Sánchez-Albavera y Lardé, 2006: 17-19).

La estrategia global del gran capital minero supone así la existencia de un andamiaje jurídico supranacional (Hardt y Negri, 2002), pero que sin embargo se apoya sobre una suerte de división internacional de las funciones estatales relegando a los poderes públicos de la periferia a cumplir una función administrativa meramente instrumental.

La estrategia extractivista: concesionar la naturaleza

Una mirada más detallada sobre las reformas mineras impulsadas por los organismos internacionales (públicos y corporativos) sobre varios países de la región durante la década de 1990, puede ofrecernos elementos claves para nuestro análisis. En cuanto a las reformas normativas diseñadas por el Banco Mundial para los reforming countries, éstas se orientaron fundamentalmente a garantizar:

1.   El acceso a los recursos mineros: simplificando los procesos de adjudicación³⁴, modernizando el servicio catastral y geológico y limitando las restricciones públicas;

2.   La propiedad sobre los yacimientos mineros: asegurando su carácter transferible e hipotecable y reduciendo al mínimo las causas de caducidad;

3.   La libre movilidad del capital: eliminando todo tipo de control externo sobre el mercado cambiario y las exportaciones; y

4.   La estabilidad de las inversiones: reduciendo al mínimo y fijando la carga impositiva relativa a la importación de maquinaria, ganancias, royalties e IVA.

Por su parte, las reformas institucionales se dirigieron al fortalecimiento y capacitación de un nuevo sector público minero que, bajo el principio de neutralidad administrativa, elimine la discrecionalidad de la política sobre los recursos públicos y sea capaz de:

1.   Promover y proteger las inversiones del sector privado.

2.   Administrar los nuevos derechos mineros adquiridos.

3.   Proporcionar la información geológica básica.

4.   Asegurar la sostenibilidad de las inversiones, evaluando los daños ambientales y las eventuales consecuencias sociales.

Según el propio Banco Mundial, el éxito de las "reformas macroeconómicas y sectoriales" de la primera mitad de los años 1990 se correspondía con el "aumento de la inversión privada en exploración y extracción en varios países de América Latina y el Caribe". A partir de ese momento, cada Estado debía consolidar e institucionalizar la nueva situación económica: "Lo importante ahora es convertir este boom de exploración en un desarrollo minero sostenible" (World Bank, 1996: xiii)³⁵.

A estas reformas superestructurales, se sumó luego una serie de iniciativas públicas y corporativas orientadas a garantizar, por un lado, la infraestructura necesaria para la exportación de las materias primas en general, y por otro, los esquemas sociales de percepción sobre la actividad de la mega minería y su elevado impacto eco-territorial, necesarios para lograr la aceptación de los nuevos métodos y escalas de explotación, es decir, aquello que las empresas llaman licencia social:

1) Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA):

Anunciada a fines del año 2000 por los presidentes de América del Sur y representantes del Banco Interamericano de Desarrollo, el programa se propuso rediseñar las fronteras internas del subcontinente a partir del desarrollo de la infraestructura regional (transporte, energía y comunicaciones) necesaria para garantizar la extracción y exportación de las materias primas con destino al mercado mundial (Ceceña, Aguilar, Motto, 2007)³⁶. En parte, la relevancia de los Ejes Andino y Andino Sur radica en las importantes reservas mineras metalíferas.

2) Minería Minerales y Desarrollo Sustentable (en inglés, MMSD³⁷):Proyecto encargado en 1999 por las principales empresas mineras del mundo a través del Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD), en respuesta a los resultados de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992 (II Conferencia de la ONU sobre Medioambiente y Desarrollo).

En el marco de la Iniciativa Minera Global (GMI), creada en 1998 para definir las nuevas estrategias del desarrollo sostenible, esta "red de redes de la industria minera metalífera" (Antonelli, 2009: 62) se propuso identificar las distintas problemáticas del sector en torno al acceso a los recursos, la producción, el consumo, los mercados y la estructura interna de la gran industria minera. Organizado en cuatro equipos regionales (Sur de África, América del Sur, Australia y América del Norte) encargados de impulsar investigaciones y talleres, produjo en 2002 un informe final denominado "Abriendo Brechas", que junto a los respectivos informes regionales estableció los temas prioritarios que debía enfrentar el sector y las consiguientes "recomendaciones políticas" para su resolución. En términos generales, el informe reconoce la necesidad de impulsar un cambio cultural para revertir la tradicional desconfianza por parte de las "personas con las que [el sector] trata a diario", a partir de una serie de dispositivos de intervención sobre la sociedad civil (comunidades, pueblos indígenas, productores locales), con base en una división del trabajo que asigne nuevos roles a las empresas, al Estado y a las universidades (MMSD, 2002).

En definitiva, según esta visión del desarrollo sustentable, los Estados nacionales deben garantizar la infraestructura necesaria para la efectiva explotación y comercialización de los recursos naturales, de manera tal que el desarrollo de los nuevos proyectos extractivos pueda sostenerse a lo largo del tiempo. Para ello, sin embargo, es necesario invertir los términos de la relación minería/sustentabilidad: el desarrollo sustentable no es más un límite ambiental a la producción minera, sino que la producción minera es ahora una condición económica para el desarrollo sostenible de la región. En palabras del informe MMSD para América del Sur: "Este proyecto no se pregunta por la sostenibilidad de la industria [minera], sino por cómo la industria puede contribuir al desarrollo sustentable de regiones y países mineros" (MMSD América del Sur, 2002: 12).

Según esta operación ideológica, la sostenibilidad de la industria minera (medio ineludible para superar el subdesarrollo) no sólo depende de seguros marcos legales e institucionales y de favorables regímenes de inversión que compitan en la atracción de las inversiones extranjeras, sino también de la capacidad de las empresas transnacionales y los Estados nacionales para regular los conflictos que los nuevos métodos de explotación pudieran generar.

En un estudio reciente publicado por la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos, fueron analizados 50 proyectos extractivos de todo el mundo (17 de ellos localizados en América Latina), para comprender "cómo los conflictos con las poblaciones locales se traducen en mayores costos operacionales para las empresas". De esta manera, los investigadores observaron entre 2001 y 2012 una "creciente tendencia a enfocar las estrategias de lucha en el empleo de la acción directa", tendencia que se muestra con especial nitidez en América Latina. Esta "escalada en violencia de los conflictos -concluye el informe- es una manifestación de la "incapacidad del poder político de mediar entre los actores en oposición". Las consecuencias económicas, por lo tanto, corren el riesgo de volverse estructurales: ante un eventual escenario conflictivo, las empresas deberán contemplar la asignación de cuantiosos recursos financieros para estar en condiciones de hacer frente a contingencias como retardos de naturaleza logística, la pérdida de productividad asociada a las pausas operacionales voluntarias o impuestas, y la repercusión negativa en el estado moral, físico y psíquico de su personal. (PNAS, 2014)

De esta forma, la lucha de clases bajo el modo de producción capitalista en la actualidad no sólo se expresa, en términos esenciales, a través de la contradicción principal entre capital y trabajo, sino también a través de una segunda contradicción dada entre el capital y la naturaleza (O'Connor, 2002). En términos generales, el modo de producción capitalista presupone la existencia de determinadas condiciones básicas de reproducción: mano de obra disponible (condiciones subjetivas), infraestructura (condiciones generales) y recursos naturales (condiciones naturales). En relación a estas últimas, emerge en la actualidad una nueva tendencia objetiva a las crisis de costos³⁸, originadas por dos situaciones: 1) "cuando los capitales individuales defienden o recuperan ganancias mediante estrategias que degradan las condiciones materiales y sociales de su propia producción", y 2) "cuando los movimientos sociales exigen que el capital aporte más a la preservación y a la restauración de estas condiciones de vida" (O'Connor, 2002: 35).

Es por ello que, mientras los organismos internacionales y los Estados de las principales economías capitalistas del mundo no encaren una costosa reestructuración general que les permita aumentar la productividad y reducir los costos de producción³⁹, los programas de evaluación y gestión de los principales organismos públicos y corporativos vinculados con la actividad minera de estrategia global se especializan en una doble función estatal básica: la administración de las concesiones y la regulación de los conflictos socio-ambientales. Según el proyecto MMSD: Para implementar los principios del desarrollo sustentable en el sector de los minerales, es necesario elaborar herramientas integradas, capaces de concentrar la atención en esta diversidad de principios y objetivos dentro de una estructura de toma de decisiones manejable. Disponemos de una amplia gama de instrumentos que incluye herramientas reguladoras, financieras, educacionales e institucionales. (MMSD, 2002: xviii)

La visión actualmente dominante de la globalización reconoce ahora un rol activo a los Estados locales y a las instituciones académicas en el diseño de las llamadas políticas públicas, cuya misión sería la de promover o facilitar el derrame económico/tecnológico que las inversiones extranjeras mineras de por sí no generan. A diferencia de la etapa neoliberal, los beneficios de la llamada nueva minería sustentable no pueden quedar librados a las fuerzas del libre mercado, sino que dependerán en cada caso de la eficiencia de las políticas públicas diseñadas. Es por ello que, entre los principales instrumentos de intervención diseñados por el proyecto MMSD destacan los "instrumentos educacionales", cuya ventaja principal "es su capacidad para generar conciencia" (MMSD, 2002: 37). En este sentido, a fines de 2007, el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), con el soporte institucional del Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMI)⁴⁰, aprobó la conformación de una red temática para la "Prevención, Gestión y Manejo de Conflictos para el Desarrollo Industrial Sostenible de la Minería en Iberoamérica" (GECOMIN). Conflictos socio-ambientales que, si bien no resultan "una novedad, sobre todo en los países latinoamericanos, [...] su relevancia y complejidad ha aumentado en los últimos años perjudicando el desarrollo de grandes operaciones mineras" (www.gecomin.org).

Bajo el concepto de Responsabilidad Social Empresarial (RSE), las corporaciones dedicadas a la explotación en gran escala de recursos naturales desarrollaron múltiples mecanismos de gestión socio-ambiental con el objetivo de acceder a los bienes naturales comunes, atendiendo por momentos algunas de las demandas más inmediatas de las comunidades aledañas para evitar los costos y los riesgos (tanto económicos como políticos) de la abierta represión. La contracara de los regímenes legales e institucionales diseñados por el Banco Mundial para el sector minero durante la década de 1990 es, por lo tanto, una estrategia empresarial de atomización de la participación social reducida a los niveles municipales o comunales. El éxito de estos esquemas, sin embargo, no radica en los crecientes volúmenes de inversión extranjera minera (causa de las reformas más que resultado), sino fundamentalmente en la efectiva transformación histórica de los bienes naturales comunes en propiedades mineras concesibles.

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