Transiciones hacia un nuevo regionalismo autónomo*
febrero 2013
Por Eduardo
Gudynas**
Agradezco las
discusiones desarrolladas en el Grupo Permanente de Trabajo,
especialmente
los comentarios recibidos de
Edgardo Lander,
Javier Gómez y Klaus Meschkat al presente texto.
Desde una
perspectiva global, América del Sur sigue siendo una gran proveedora de materias
primas. Para muchos, ese papel tiene consecuencias muy positivas, en tanto los
altos precios de esos productos y la demanda sostenida permiten mantener el
crecimiento económico. Pero también es cierto que esos estilos de desarrollo
encierran serios impactos sociales, económicos y ambientales, y que, por ahora,
siguen sin resolverse en su esencia los problemas de pobreza, marginación o
violencia en el continente. Esas y otras limitaciones motivan la exploración de
alternativas frente a este desarrollo y, muy especialmente, frente al avance del
extractivismo. No solo se busca reducir los efectos negativos, sino trascender
la propia esencia de las actuales ideas dominantes sobre el desarrollo. Son, por
lo tanto, propuestas de “alternativas al desarrollo”. El presente capítulo
analiza la dimensión internacional de esas propuestas, en particular para el
caso sudamericano. Se estudia cómo debería reordenarse la integración
sudamericana y cuáles deberían ser las posturas ante la globalización, para
permitir un proceso de reducción de la dependencia extractivista. Este es un
abordaje indispensable para cualquier opción alternativa continental, ya que el
contexto internacional impone condiciones que, por un lado, limitan esos ensayos
alternativos y, por otro, refuerzan y reproducen las políticas convencionales.
El enfoque de alternativas al desarrollo sigue el marco conceptual del modelo de
transiciones, presentado anteriormente (Gudynas, 2011), que incluye un conjunto
amplio de medidas orientadas a erradicar la pobreza y detener la destrucción de
la Naturaleza. Las secciones expuestas a continuación estudian estos componentes
en América del Sur. Se insiste en la necesidad de construir un nuevo
regionalismo autónomo y emprender una desvinculación selectiva de la
globalización, donde varias secciones se basan, y se complementan, en un
análisis reciente en Gudynas (2012). (…)
Dimensión
internacional de las alternativas al desarrollo
Las
alternativas al actual desarrollo extrovertido y primarizado requieren cambios
sustanciales, tanto hacia el interior de los países, como en sus
relacionamientos continentales y globales; por lo tanto, dichas alternativas
deben buscar superar, por ejemplo, la dependencia extractivista, e incluir
cambios en esas dimensiones internacionales. Las actuales políticas de
desarrollo no están acotadas al interior de cada país, sino que en todos los
casos se articulan, refuerzan y reproducen en contextos internacionales. En
ese sentido, si no se consideran esos contextos internacionales, cualquier
propuesta de alternativa será incompleta. Las propuestas que vienen siendo
consideradas en los últimos años se enmarcan en las llamadas “transiciones
hacia alternativas al desarrollo”.
El concepto
“alternativas al desarrollo” se contrapone al de “desarrollos alternativos”.
Este segundo concepto alude a reformas de distinto tipo que, sin embargo,
mantienen la esencia del desarrollo contemporáneo, entendido como progreso
lineal, modernizante, de base esencialmente material, centrado en la
apropiación de la Naturaleza, mediado por la ciencia y la técnica, y apuntan al
crecimiento económico como generador clave del bienestar. Desde esta
perspectiva, el bienestar se logra mediante ingresos monetarios y consumo. Una
de las expresiones más claras de estas posturas se expresa en el extractivismo,
que se ha diseminado en casi todos los países latinoamericanos. La apuesta por
las explotaciones mineras, petroleras y los monocultivos es presentada como
necesaria para aumentar las exportaciones, atraer inversiones y, desde allí,
alimentar el crecimiento económico. Es evidente que, en estos estilos, los
componentes internacionales son factores determinantes; esto es, las demandas
globales de materias primas o los flujos internacionales de capital. En cambio,
las “alternativas al desarrollo” cuestionan el propio concepto de desarrollo y
abandonan esas posturas para transitar hacia nuevas alternativas.
Consecuentemente, en esa búsqueda se otorga un papel central a las salidas
postextractivistas. Estas alternativas deberán ofrecer medios para remontar las
condiciones globales y, a la vez, generar un nuevo marco internacional que las
haga posibles. Las transiciones hacia las alternativas al desarrollo que se
discuten, en este marco, incluyen un conjunto diverso de políticas,
estrategias, instrumentos y acciones, en distintos planos, desde el económico
al social. Ejemplos enfocados en el postextractivismo ya han sido presentados
en otros sitios (por ejemplo, Gudynas, 2011). Estos son introducidos como
“transiciones”, para reconocer, de esta manera, que deberán construirse en
varios frentes. Algunos de ellos tendrán que enfrentar obstáculos sustantivos
y necesitarán una amplia base de consenso democrático, en la medida que no
pueden ser impuestos. Como ha sido discutido en otros documentos, estas
transiciones son, al mismo tiempo, postcapitalistas y postsocialistas, y
apuntan a que el bienestar humano y la conservación de la Naturaleza recuperen
su centralidad. Los cambios en discusión implican mucho más que un mero redireccionamiento
del comercio internacional o la industrialización, ya que defienden otros
patrones de producción y consumo. Indiscutiblemente, uno de los aspectos a
considerar es el contexto internacional. Las opciones de cambio deben encarar
factores como los flujos de capital o los altos precios de las materias primas.
Por ello, las
transiciones hacia alternativas al desarrollo requieren que su base conceptual
ofrezca opciones novedosas sobre integración regional y globalización. El
abordaje internacional de estas transiciones se basa en los siguientes
postulados:
1)
Los cambios nacionales deben ser coordinados entre conjuntos de países, para
hacerlos posibles y asegurar su permanencia. La salida del actual patrón
productivo, basado en el extractivismo y las exportaciones, requiere diversas
estrategias y medidas nacionales, que implican desde altas y eficientes
exigencias sociales, ambientales y territoriales, hasta una reforma tributaria.
Para evitar que el país que aplique esas medidas quede aislado, sufra de
asimetrías o enfrente dumping social y ambiental desde las naciones vecinas, es
indispensable que los grupos de países vecinos tomen el mismo rumbo. A su vez,
las medidas de transición se sostendrán en el tiempo si se coordinan y armonizan
en el continente.
2)
Recuperación de la autonomía frente a la globalización. Dado que la
globalización convencional encierra muchas de las estructuras y procesos que
imponen o condicionan el desarrollo, es necesario recuperar las capacidades
para desacoplarse de esa subordinación. Factores como los precios de las
materias primas, las demandas globales, la institucionalidad multilateral o las
corporaciones transnacionales, son parte de esa globalización. En ese sentido,
un objetivo esencial debe ser alcanzar la autonomía frente a la globalización,
ser capaces de lograr desvinculaciones en aquellas áreas en las que se
considere necesario, y en los casos en los cuales persistan los vínculos
globales, que éstos sean de otra cualidad y sirvan a otros tipos de
estrategias. Este proceso se presenta aquí como una “desvinculación selectiva de
la globalización”.
3)
Transitar a un “regionalismo autónomo”, bajo una reorientación económica,
productiva y comercial a escala continental. Puesto que las transiciones que
proponemos incluyen una reducción sustancial de la extracción de recursos
naturales, es fundamental un reordenamiento productivo y económico, en el que
otros sectores adquieran mayor relevancia, en especial el agropecuario y la
industria. Pero estos sectores deberían reordenarse bajo una escala regional,
para potenciarse, lo que demanda un nuevo tipo de integración. Este nuevo
regionalismo se basa en las aptitudes ecológicas y productivas de las distintas
biorregiones en el continente, su complementación, la estructuración de cadenas
de producción con eslabones compartidos entre los países, políticas
sectoriales supranacionales y otras medidas. En tanto es un nuevo
regionalismo, que además debe apuntar a desacoplarse de la globalización, se lo
presenta aquí como “regionalismo autónomo”. A partir de este marco conceptual,
en las secciones siguientes se exponen algunos de los componentes destacados de
un nuevo regionalismo sudamericano, para permitir las transiciones de salida al
extractivismo. Como complemento, en la Tabla, se presenta una selección de
medidas específicas para lograr estos cambios. (…)
En
consecuencia,
a
200
años
es hora de percibir o conocer y tomar partido respecto a que nuestro
destino de pueblos planetarios y de la Madre Tierra está siendo
aniquilado por una minúscula minoría de la humanidad. Es hora de pensar en:
Transiciones hacia un
nuevo regionalismo autónomo*
Por
Eduardo Gudynas**
(…)Cambios nacionales articulados con alternativas regionales
Las
transiciones hacia alternativas al desarrollo incluyen un conjunto
amplio de medidas en varios frentes, que se deberían aplicar de manera
coordinada entre ellas. Sobre la base de esa visión de conjunto, es
posible comenzar el análisis que recupere, como ejemplo, algunas de las
que son presentadas como medidas de “emergencia” y “urgencia”, para
enfrentar cuanto antes las consecuencias más graves del desarrollo
dominante actual. Éstas incluyen una aplicación rigurosa de las
exigencias sociales y ambientales de los emprendimientos productivos,
una corrección ecológica y social de los precios, y reformas tributarias
sobre los recursos naturales.
Medidas de este tipo son postuladas para la transición del actual
“extractivismo depredador” a un nivel sensato de actividades
extractivas. Si estas medidas son aplicadas por un país, en forma
unilateral, sus posibilidades de éxito son bajas, ya que fácilmente
sería aislado de los flujos comerciales y financieros, varios
emprendimientos productivos se mudarían a otros países, en búsqueda de
exigencias más ligeras, y se reduciría el ingreso de inversiones. Estos
y otros factores impactarían seriamente en la economía nacional. A su
vez, países vecinos podrían flexibilizar todavía más sus requerimientos
sociales y ambientales, para captar más inversores (aunque este tipo de
dumping supondría mayores impactos sociales y ambientales). Por ello, es
necesario que las medidas transicionales, como aquellas enfocadas en
elevar las exigencias socioambientales o que internalicen las
externalidades en los precios, sean llevadas adelante por conjuntos de
países. Si esas mayores exigencias son defendidas por varios países, se
reducen las opciones para las corporaciones transnacionales o los
compradores globales y, en consecuencia, aumentan las capacidades de
negociación para las naciones sudamericanas.
El problema radica en que una coordinación de exigencias “hacia arriba”
es casi imposible en los actuales marcos regionales. Los gobiernos, en general, están
flexibilizando sus requerimientos “hacia abajo” y, como consecuencia,
los bloques regionales en sus dinámicas actuales, no pueden revertir ese
proceso. Por lo tanto, es indispensable generar un nuevo tipo de
integración regional, que permita instalar altas exigencias sociales,
económicas y ambientales, en conjuntos de países. Esto incluye la
coordinación y armonización de los requerimientos, procedimientos
equivalentes de monitoreo y control, y canales adecuados de acceso a la
información y participación. Entre las medidas más urgentes, se
encuentra el establecimiento de estándares sociales y ambientales
mínimos regionales, para la explotación minera o petrolera. Este tipo de
coordinación también debe prestar especial atención a las zonas de
frontera y las cuencas compartidas entre países. Diversos
emprendimientos extractivistas de alto impacto se ubican en esas zonas
(es el caso de la minera Pascua Lama, en los Andes de Argentina y
Chile), o bien existen impactos transfronterizos (por ejemplo, las
represas brasileñas en el río Madera afectarán a Bolivia). Estas medidas
transicionales se deben complementar con otras que, a su vez, pertenecen
a otros campos. Así, es necesario recuperar las capacidades de
regulación y control sobre los flujos de capital, no solo en cuanto a
sus destinos productivos, a fin de superar el actual énfasis
extractivista, sino para evitar usos especulativos. Este objetivo
también debe ser realizado de forma articulada por grupos de países,
para evitar que cualquier nación quede aislada. Las actuales
instituciones financieras regionales son la base para estos cambios, ya
que manejan importantes financiamientos, muchos de ellos, de capitales
propios del continente; no obstante, dichas instituciones deben
abandonar sus actuales prácticas convencionales y optar por otras más
transparentes, enfocadas en proyectos que cumplan altos estándares
sociales y ambientales, de largo plazo, mejor articulados con las
políticas públicas, etc.
Un nuevo regionalismo para recuperar la autonomía
Las medidas transicionales que se ejemplificaron
anteriormente, expresan, tanto en sí mismas como en su conjunto, una
perspectiva conceptual muy distinta a las ideas prevalecientes de un
“regionalismo abierto”, en el que la integración continental es un
proceso que ofrece mediaciones para adentrarse en la globalización. Esta
última es una postura esencialmente comercial, que otorga poca
relevancia a los aspectos socioambientales o a la intervención estatal.
Es cierto que las posiciones sobre comercio e integración de muchos
países son distintas; pero si se observa con atención, detrás de esas
diferencias se encontrarán las coincidencias en el regionalismo abierto
cepalino, en administraciones tan distintas como la de Chile o Brasil.
Un esquema de regionalismo abierto y, en especial, los TLC (tratados de
libre comercio, como los firmados por Chile, Perú y Colombia con EE.UU.),
hacen imposible una transición hacia las alternativas al desarrollo.
Esta incompatibilidad se debe a que ese regionalismo se enfoca en
aspectos comerciales, no otorga la relevancia necesaria a los
componentes sociales, ambientales y políticos, y no permite articular
los sectores productivos de los distintos países, etc. Tampoco ofrece
alternativas para lidiar con la globalización, sino que apunta a
profundizar los vínculos con ella. Al contrario, las medidas
transicionales que proponemos buscan cambios sustanciales en los
componentes socioambientales y el desacoplamiento de la globalización.
El regionalismo abierto no asegura marcos institucionales
supranacionales que puedan servir para coordinar regulaciones
socioambientales y la producción, y esto es indispensable para salir de
la dependencia extractivista (Gudynas, 2005). El concepto alternativo
defendido en las transiciones es el de un “regionalismo autónomo”.
Resultó de los primeros análisis sobre alternativas en el Cono Sur, que
estaban más enfocadas en el desarrollo sostenible (Gudynas, 2002). De
alguna manera, se opone al concepto cepalino, pues subraya la
importancia de la autonomía frente a la globalización. La integración
continental debe organizarse de forma que contribuya a la autonomía, y
esto implica organizar la economía y la producción bajo otras
condiciones. Se busca romper con la dependencia global, ya que ésta es
un factor clave en la reproducción de un desarrollo subordinado, y un
impedimento para la generación de alternativas. Este nuevo regionalismo,
asimismo, permitiría reducir las exportaciones de materias primas, por
medio de reconversiones productivas compartidas entre distintos países.
Esta es una estrategia regional muy distinta. Plantea que la apropiación
de materias primas tenga como principal destino las necesidades y
demandas continentales, y puesto que éstas son mucho más modestas que
las actuales demandas globales, reforzaría la reducción extractivista.
Así, la tasa de extracción de recursos sería menor y allí donde se
mantiene, estos recursos podrían ser aprovechados por más largo tiempo a
nivel regional. A su vez, esos recursos deberán estar directamente
dirigidos a cadenas productivas, sean agroalimentarias como
industriales, nacionales o regionales. Con esto, sería posible romper
con el actual vínculo tortuoso de exportar a otros continentes enormes
volúmenes de recursos naturales para, seguidamente, comprarles sus
manufacturas. En el regionalismo autónomo se parte de una perspectiva
territorial basada en biorregiones. Estas son entendidas como regiones
delimitadas por atributos ecológicos, sociales y productivos, que cubren
más de un país, y se expresan en las grandes escalas continentales;
ejemplos son los páramos, el Altiplano, Chaco o Pampas.29 Cada una de
estas bioregiones posee ciertas aptitudes productivas, entendidas como
aquellas que resultan de las mejores opciones de aprovechamiento de los
recursos naturales con los menores impactos socioambientales. En lugar
de imponer usos productivos sobre la Naturaleza, bajo esta perspectiva
es la producción la que se tiene que adaptar a las posibilidades
ecológicas de cada biorregión. Sobre la base de estas condiciones, se
pueden establecer complementariedades y articulaciones productivas entre
las diferentes biorregiones. De esta manera, el regionalismo autónomo no
rechaza el comercio internacional, pero lo reordena a partir de las
complementariedades y articulaciones de la producción entre esas
diversas biorregiones. La relevancia del comercio global se reduciría y
aumentaría la proporción del comercio intrarregional. Paralelamente, la
composición del comercio, bajo estas medidas transicionales, permitiría
reducir drásticamente la proporción de recursos no renovables y aumentar
la de alimentos y manufacturas. Sin duda, ese tipo de comercio, a su
vez, estará limitado por sus costes energéticos y ambientales, e
involucrará distancias menores. Bajo el regionalismo autónomo, los
sectores productivos se organizan con eslabones o componentes
compartidos entre los países. Su propósito es no repetir las asimetrías
comerciales entre proveedores de materias primas y vendedores de
manufacturas o bienes de capital. Expresado de otra manera, el papel de
exportadores primarizados, como primer paso en cadenas globales de
commodities o cadenas globales de valor, perdería su prevalencia; y, en
cambio, se fortalecerían las redes productivas dentro del continente.
Este nuevo regionalismo encierra varias consecuencias en distintos
sectores. Las vinculaciones comerciales con otros continentes se reducen
drásticamente, a medida que aumentan las complementaciones dentro de la
región. Eso requiere contar con estrategias continentales en
agroalimentos, y la soberanía alimentaria pasa a ser una meta regional
antes que nacional. Los recursos energéticos se utilizarán regionalmente
antes que globalmente; por ello, es indispensable contar, asimismo, con
una política energética supranacional. (Véase artículo de Pablo Bertinat,
en este libro.) Propuestas similares se pueden derivar para otros
sectores, desde este mismo tipo de razonamiento. Así, el regionalismo
autónomo tiene algunas resonancias con las ideas de autosuficiencia a
escala nacional, o de “vivir con lo nuestro” (para utilizar palabras del
argentino Aldo Ferrer, 2002), aunque en este caso, aplicadas a grupos de
países. Finalmente, no hay que olvidar que estas y otras medidas
indicadas anteriormente se complementan con aquellas explicadas en la
sección anterior. La implantación de este nuevo regionalismo para
apuntalar las transiciones hacia las alternativas al desarrollo impone
cambiar las actuales posturas gubernamentales. Es necesario dejar atrás
la insistencia en el papel de proveedores de materias primas. Para el
efecto, será necesario coordinar la producción en varios sectores, entre
varios países; y esto solo es posible con algún nivel de
supranacionalidad. Ello supone dar un giro importante en las posiciones
actuales que, aunque alaban la integración, rechazan las obligaciones
supranacionales. Plantea desafíos, en particular para Brasil, ya que
debería eliminar las medidas que reproducen relaciones de subordinación
dentro del continente, para permitir la articulación de su industria con
las de los países vecinos, y comenzar a negociar acuerdos vinculantes
con sus vecinos. (…)
Un
necesario cambio de rumbo
Las alternativas al desarrollo, tal como se las
entiende en el presente artículo, deben necesariamente superar las
condicionalidades que impone la globalización
actual, y para lograr esto deben ser construidas por conjuntos de
países. En ese sentido, esta dimensión internacional es un componente
indispensable para estas alternativas. Aquí se ofreció una breve
revisión de distintos componentes en esas alternativas, que tienen
implicancias directas en el escenario internacional. Estos componentes
implican abordar diversos espacios, desde la coordinación y articulación
de medidas nacionales con otras análogas en los países vecinos, un marco
conceptual alternativo sobre el regionalismo, hasta una desvinculación
frente a la globalización. Las distintas medidas se articulan entre sí
para avanzar hacia la erradicación de la pobreza, mejorar la calidad de
vida y garantizar la protección de la Naturaleza. Un proceso de cambios
de este tipo debería permitir reducir las asimetrías entre los países
sudamericanos, y encaminar la convergencia hacia un continente sin
pobreza, que asegure los derechos de la Naturaleza. Un resultado inicial
de las transiciones propuestas aquí desembocaría en una caída en el
volumen de los recursos naturales exportados. La composición de las
exportaciones también cambiaría y se reduciría la proporción de bienes
naturales. En las primeras etapas, una meta alcanzable para la región
andina es bajar del actual 85% a menos de 50%. Simultáneamente, los
destinos también se modificarían: se reducirían aquellos
extracontinentales, para enfocarse en los mercados continentales, en
donde la proporción de comercio intrabloque –que en el caso de los
países andinos no supera el 10%– debería elevarse a más de 50%. A partir
de los diferentes componentes examinados en
las secciones anteriores, es posible derivar medidas concretas; algunas
de ellas se presentan en la Tabla. Ese breve resumen muestra que existen
muchas opciones posibles; varias de ellas se expresan en medidas
concretas, por lo tanto, pueden ser implementadas rápidamente. Como
puede verse, los cambios propuestos abordan no solo la extracción de
recursos, sino el tipo de producción que se priorizará y cómo se la
organizará regionalmente. Las transiciones postuladas en este capítulo,
asimismo, forman parte de un cambio sustancial en el abordaje de la
globalización. Ha prevalecido una mirada que considera la globalización
comercial y financiera como un hecho positivo, lo que ha provocado
limitaciones sobre los Estados-nación y las políticas democráticas
nacionales (en buena medida, esto corresponde al “trilema” de la
globalización de Rodrik, 2007).
La perspectiva que aquí se defiende consiste en fortalecer el entramado de las políticas democráticas para, desde allí, regular al Estado, al mercado y, con ello, a la inserción internacional. Está claro que esto demandará otro tipo de equilibrios entre los necesarios elementos de supranacionalidad y las particularidades de cada país. Es apropiado advertir que cualquiera de los aspectos internacionales analizados, por sí solos, no desencadenarán la transición alternativa; éstos son condiciones de necesidad o posibilidad de transformaciones que se deben operar también en otros planos, como las concepciones del bienestar, los patrones de consumo y hasta el propio ordenamiento político. En otras palabras, estas transiciones muestran las facetas internacionales en un programa de cambio radical de los actuales basamentos culturales, políticos y éticos. Bajo este propósito, la necesaria reformulación de la integración sudamericana no es un lujo para un futuro lejano y debe ser asumida inmediatamente. El estilo de desarrollo actual y, en especial, el dominado por un extractivismo depredador, se vuelven insostenibles en sus dimensiones sociales, ambientales y económicas. A su vez, la volatilidad y fragilidad de la globalización exige que los países de América del Sur comiencen a explorar estrategias de autosuficiencia y autonomía a escala continental. El continente posee todos los recursos y las capacidades para lanzarse a labrar su propio camino.
* Del
libro “Alternativas al Capitalismo/ Colonialismo del siglo XXI
Fundación Rosa Luxemburgo
Grupo
permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo.
1era
edición: Fundación Rosa Luxemburgo/Abya
Yala
Compilación: Miriam Lang, Claudia López y Alejandra Santillana Fundación
Rosa Luxemburgo,
Oficina de la Región Andina
Impreso
en Quito-Ecuador, febrero 2013
**Eduardo Gudynas es ecólogo social, investigador en el Centro Latino
Americano de Ecología Social (CLAES), docente universitario y colabora
con distintas organizaciones sociales.
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